О правовой оценке российских политических реформ

Написано в ноябре 2004 г.  

Последние правительственные инициативы в области реформирования избирательной системы вызвали бурную дискуссию в обществе и неоднозначность оценок. С одной стороны нам говорят о необходимости укрепления «вертикали власти», создании в России полноценных политических партий и построении с помощью планируемых реформ гражданского общества. С другой – о несоответствии предлагаемых реформ конституционным демократическим принципам, об установлении авторитарного характера власти и ограничении прав и свобод граждан. При этом каждая сторона аргументирует свою точку зрения ссылками на Конституцию РФ и заявляет о необходимости соблюдения международных правовых принципов.  

Публицистический жанр, в котором главным образом в СМИ и ведутся споры, не позволяет глубоко проанализировать предлагаемые изменения, поэтому разобраться в том, кто прав, а кто ошибается, по материалам газетных публикаций практически невозможно. Необходима серьезная юридическая экспертиза, но она в свою очередь потребует многостраничного изложения. Можно выделить три основные темы:  

1. Переход к выборам в Государственную Думу на основе исключительно пропорциональной избирательной системы при одновременном ужесточении требований к организации и деятельности политических партий;  

2. Новый порядок «наделения полномочиями» глав субъектов Федерации;  

3. Новый, введенный в 2000 году порядок формирования верхней палаты российского парламента – Совета Федерации.  

Попытаюсь, не прибегая к детальному анализу законопроектов и уже принятых законов, выделить лишь наиболее важные, на мой взгляд, вопросы, от ответов на которые и зависит в основном оценка проводимых реформ на предмет их соответствия международным демократическим принципам и нормам Конституции РФ.  

1  

Рассматривая переход исключительно к пропорциональной системе выборов, невозможно ограничиваться его сугубо юридической оценкой на предмет соответствия принципам народовластия. И пропорциональная, и мажоритарная избирательные системы являются хорошо теоретически разработанными политико-правовыми конструктами, призванными обеспечивать демократический характер власти. Каждая из них имеет определенные преимущества и недостатки. Достоинствами пропорциональной системы можно считать то, что она обеспечивает более адекватное представительство в парламенте взглядов наиболее крупных общественных групп и, при прочих равных условиях, обеспечивает гораздо меньшую долю «пропавших» голосов избирателей, не приводящих к избранию желаемых кандидатов; способствует повышению эффективности работы депутатов именно за счет их партийной или фракционной самоорганизации, вследствие чего парламент не превращается в «говорильню» из-за зачастую бесполезной околомикрофонной активности одномандатников, стремящихся продемонстрировать свою личную работу перед избирателями. Можно выделить и другие достоинства, что тем не менее не исключает многочисленных недостатков. И настоящая работа не имеет целью углубляться в перипетии ведущейся уже много лет дискуссии между сторонниками пропорциональной или мажоритарной избирательных систем, всестороннее освещение которой достойно специального глубокого исследования. Определенным компромиссом и результатом этой дискуссии явилось становление так называемой смешанной избирательной системы, которая и применялась последнее десятилетие в России.  

Оценка полезности, демократичности и целесообразности предлагаемых реформ возможна только на основе современных российских реалий и с учетом имеющегося исторического международного опыта. Только через призму фактического состояния российского общества и политической действительности можно сделать заключение о характере намеченных политических реформ и их возможных результатах.  

Рассмотреть все факторы влияния не позволяет формат статьи. Но некоторые из них рассмотреть необходимо. И, прежде всего, необходимо ответить на вопрос, что же представляют собой действующие политические партии, которые в скором времени могут стать единственными полноправными участниками избирательного процесса.  

В этом вопросе вряд ли возможны разногласия, и мнения многих обозревателей как правого, так и левого политического спектра почти полностью совпадают. Практически в один голос они признают, что за годы демократических реформ в России так и не сложились зрелые политические партии. Не случайно уровень доверия к политическим партиям как общественному институту незадолго до прошедших парламентских выборов составлял среди избирателей всего 5, 7 %. [1]  

Возникшие в 90-тых многочисленные общественно-политические организации и движения, претендующие на звание и роль политических партий, не являлись и не являются таковыми в собственном смысле этого слова. Присутствие же некоторых из них в Думе во многом объясняется не тем, что они сложились как партии, что у них есть отработанные программы и результаты, а наличием материальных ресурсов на избирательную кампанию. Они не являлись, даже после победы на парламентских выборах, сколько-нибудь оформленными – идеологически и организационно – движениями, а тем более партиями. [2] Формирование же программ и выдвижение лидеров зависело и зависит преимущественно от партийной (властной) верхушки, лишь в малой степени реагирующей на пожелания «низов». Огромная автономия от низовых структур, тем более от рядовых избирателей которой пользуются лидеры и партийная элита, является характерной чертой российских политических партий.  

Характерно и появление специфического российского термина «партия власти», обозначающим политические партии, создаваемые властвующей бюрократической элитой, которые «рекрутируют своих членов из многочисленной и все более разрастающейся армии госаппаратчиков и возглавляются (вопреки действующему законодательству) чиновниками высокого ранга. Укрепившийся за годы реформ класс чиновников, опирающийся на им же созданных крупных собственников, уже не только осознает себя в качестве правящего класса, но и умело организуется для защиты своих интересов, открыто используя находящиеся в его распоряжении административные, финансовые, информационные и иные ресурсы». [3] Успехи «партий власти» на выборах не в последнюю очередь объясняются отсутствием более близких рядовым гражданам альтернативных политических сил, способных, по мнению избирателей, на эффективную работу в их интересах.  

Созданные на иных, скорее клано-корпоративных, чем идеологических принципах объединения многие современные российские партии утрачивают политические перспективы из-за неспособности или невозможности вовлечь в свои ряды широкие общественные массы. Свойственная многим партиям опора только на финансовые источники не позволяет им преодолеть клановую замкнутость и вырасти в массовые политические организации. Российские политические партии – это не массовые идейно-политические объединения граждан, а союзы приверженцев одного конкретного или нескольких деятелей, порой независимые от содержания партийной программы.  

В последнее время, казалось бы, наметилась и иная тенденция. Избирательный блок «Родина», прошедший в Думу на волне патриотической и оппозиционной риторики, все более являет собой политическую силу, работающую на избирательном поле национал-державности и социальной справедливости. Зарегистрированная на его основе политическая партия претендует на охват избирателей, придерживающих схожих взглядов. Однако и ее успех, по мнению, например, председателя Фонда аналитических программ "Экспертиза" Марка Урнова, вызван «возможностью проводить активные рекламные кампании, обеспеченные финансовыми ресурсами», а не более или менее структурированной идеологической платформой. Но даже попытки сформировать собственную идеологическую базу пока не сделали «Родину» самостоятельной политической партией. Наоборот, в Думе она стала "практически неразличимой с "Единой Россией" и лишь иногда "изображает из себя оппозицию". [4] Скорее можно говорить о создании новой «внутрисистемной оппозиции», в целом лояльной к действующей власти. Однако в перспективе, даже если «Родина» будет серьезно заниматься партийным строительством, думается, неизбежно будут обостряться внутрипартийные противоречия между «социальными» и националистическими элементами этого образования.  

В свою очередь «Единая Россия», скорее всего, останется бюрократизированной структурой, ориентированной на обслуживание интересов исполнительной власти, а не на реальное укрепление связей с обществом и выражение его запросов.  

Что же касается КПРФ, то думается, что для признания полноценной политической партией недостаточно массового членства и многочисленных региональных структур. Необходима целостная система политических, правовых, философских взглядов и идей, в положительной основе своей разделяемая большим количеством граждан и потому способная на этой основе объединять их в достаточно прочные союзы. В идеологии же нынешней КПРФ причудливо перемешались элементы марксизма-ленинизма и православия, советского патриотизма и русского национализма, сталинизма и социал-демократизма. В сочетании столь различных политических концепций порой нелегко разобраться и самим лидерам партии. Отсутствие среди членов КПРФ согласованного видения собственной идеологической платформы не только свидетельствует о наличии серьезных разногласий внутри партии, но и затрудняет ей планомерную целенаправленную работу в интересах своих избирателей. Идеологическая противоречивость и политическая непоследовательность КПРФ заставляют отворачиваться от нее многих прежних сторонников в поисках более действенной альтернативы, что подтверждается результатами последних парламентских выборов.  

На основании изложенного приходится с сожалением признавать, что современные российские политические партии являются по существу квазиполитическими структурами, не выражающими социальные интересы крупных общественных групп, объединенных по принципу близости совокупных экономических, социальных, политических потребностей. Большинство партий, по крайней мере, на словах и в предвыборной агитации, пытаются выражать интересы всех и сразу, начиная от бомжа и заканчивая олигархами. Но вряд ли можно считать, что даже в сумме эти политические организации способны мало-мальски адекватно представить спектр интересов общества в целом. Реальный уровень связи отечественных партий с обществом принципиально отстает от присущего развитым партийным системам. В результате получается, что не политические партии предназначены для выражения интересов избирателей, а народ призван оказывать им содействие в продвижении к власти. Такое положение нельзя считать удовлетворительным.  

Тем не менее, именно в пользу таких «политических партий» и проводилось в последнее время реформирование избирательного законодательства, выразившееся в последовательном сужении круга субъектов избирательного процесса, отсечении от участия в выборах профсоюзов, общественных организаций и объединений. Эти меры позволили нейтрализовать многие псевдополитические организации (вспомним хотя бы «Партию любителей пива») и преподносились как попытка логичного структурирования политической системы (мол, выборы – дело политических партий, а не профсоюзов или других общественных организаций). Но они же не привели пока к становлению массовых политических партий и думские выборы 2003 года стали лишь проявлением общего кризиса сложившейся на тот момент партийной системы.  

Но вроде бы именно на исправление нынешнего печального положения и направлены предлагаемые реформы, в частности планируемое укрупнение партий за счет повышения требований к их минимальному численному составу и повышение избирательного порога для выборов по пропорциональной системе до 7 %. Как реформу, способствующую организации политических партий и становлению гражданского общества, и преподносят последние законодательные инициативы представители власти и приближенные к ней обозреватели. Но такие заявления остаются лишь заверениями, пока не подтвержденные результатом и, полагаю, не способные подтвердиться.  

Прежде всего, напомню, что лишение общественных организаций и объединений права на выдвижение кандидатов проходило вопреки мнениям и рекомендациям не только оппозиционных политиков, но и большинства специалистов-политологов. Многие эксперты, наоборот, неоднократно вносили предложения о целесообразности полного отказа от удобной для политических партий пропорциональной избирательной системы или об изменении соотношения пропорциональной и одномандатной компонент и сокращении числа «списочников» в составе Госдумы до 1/3. Будучи воспринятой в 1993 году в виде готовой политико-правовой разработки система пропорционального комплектования парламента по партийным спискам не соответствует российским политическим реалиям, т. к. не способна стимулировать развитие уже сложившейся политической системы. Подобные рассуждения приводил, в частности, руководитель Фонда «Индем» Г. А. Сатаров. [5] Один из разработчиков отечественной избирательной системы 1993 года О. Н. Каюнов, обосновывая применение мажоритарной системы, указывал на необходимость учитывать исторически сложившиеся еще в советское время традиции и привычки избирателей, голосующих за кандидатов как за представителей определенной территориально-социальной общности (избирательного округа). [6]  

О том, что сама по себе пропорциональная избирательная система не содействует созданию политических партий и развитию политической системы, писали, в частности, правоведы С. -Петербургского Государственного Университета, [7] которые так же рекомендовали в большей степени использовать потенциал «мажоритарки». Эти предложения были направлены на то, чтобы, образно говоря, не искусственно поддерживать на плаву мало-мальски заметные политические партии, а обеспечивать их сближение с массами избирателей. И это способствовало бы росту партий не «сверху вниз», как это имеет место быть, а «снизу вверх», что в свою очередь делало бы их выразителями общественных интересов, способными быстро и гибко реагировать на запросы избирателей.  

В этой связи характерно, что, как показывает мировой опыт, развитие и становление политических партий, по крайней мере, в большинстве стран «Запада», проходило в условиях господства мажоритарной избирательной системы. Лишь по мере укрепления политических партий в результате длительного развития многопартийности и возникла пропорциональная избирательная система. Она явилась ответом на политическую раздробленность, клановость и «вождизм» отдельных деятелей, но в условиях уже политически структурированного общества.  

Российское же общество еще далеко от своей четкой и ясной политической структуризации. И важно, чтобы этот процесс был естественным, идущим «снизу» от социально-экономических и политических интересов основных социальных групп, слоев, классов, а не искусственным, предлагаемым «сверху» по умозрительному ранжиру властепредержащих. В условиях современной России, когда политическая система все еще находится в стадии формирования, использование пропорционального комплектования парламента вряд ли будет способствовать становлению политических партий. Как отмечает Б. И. Макаренко, «пропорциональная система выборов в парламент, облегчая партийное строительство в элитном пространстве, становится препятствием для их укрупнения в гражданском обществе». [8]  

О том же, на какой основе формируется новые российские партии, достаточно красноречиво свидетельствует следующий пример.  

Насчитывающий уже несколько лет своего существования Союз Правых Сил имеет 36, 8 тыс. членов, а прошедшие в Думу ЛДПР и "Родина" 38, 1 тыс. и 24, 5 тыс. партийцев соответственно. Зато членами Партии жизни Сергея Миронова, не собравшей и 1% голосов, за полтора года политической жизни удалось довести свои ряды аж до 81, 9 тыс. человек. Партии возрождения России Геннадия Селезнева, составлявшей тандем с мироновской партией на выборах 2003 года, удалось заинтересовать своей идеологией целых 71, 8 тыс. человек. В Думе же у селезневской структуры, как и у партии Миронова, почему-то пока не заседает ни один депутат. При этом названные партии, впрочем как и Партия пенсионеров (60 тыс. ) или партия "Свобода и народовластие" Виктора Черепкова (48, 2 тыс. ), не были замечены в какой-либо массовой агитации. [9] Таким образом, в свете планируемого повышения минимальной численности политических партий до 50 тыс. человек преимущества в ближайшей перспективе получат партии, не побоюсь этого слова, «сомнительного происхождения».  

Реформирование избирательного законодательства в пользу таких партий способно только усугубить имеющиеся негативные тенденции. Как отмечал тот же О. Н. Каюнов: «в наших условиях наиболее способными к быстрой самоорганизации и эффективным формам координированной политической деятельности оказываются слои общества, никак не составляющие большинство оного и имеющие и сугубо свои собственные интересы, и свои взгляды на способы реализации этих интересов». [10] Эти ограниченные группы получили и сохраняют неоправданное превосходство перед остальными социальными слоями, которые вынуждены довольствоваться местом временных союзников действующих политических сил, рассчитывая получить за оказанную им на выборах поддержку хоть какое-то встречное удовлетворение. (Судя по нестабильности результатов большинства политических партий, показанных на выборах, расчеты эти большей частью не оправдываются. ) Многочисленные социальные группы останутся лишенными собственных, зависимых от их воли и интересов, средств политической деятельности.  

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе о повышении до 7 % заградительного порога. [11] Очевидно, что повышение заградительного порога позволяет сократить число прошедших в парламент партий (количество которых по действующему законодательству в любом случае не должно быть менее четырех), и тем самым призвана способствовать формированию массовых политических партий. Но давайте посмотрим на цифры.  

На выборах 2003 года прошедшие в Думу партии («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и блок «Родина») по спискам вместе набрали 70, 65 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Соответственно более 29 % голосовавших избирателей остались без представительства своих интересов в парламенте. На выборах 1999 года по федеральному округу прошедшие в Думу партии набрали 81, 37 % голосов, но не на 4, а на 6 партий («Единство», КПРФ, ЛДПР, ОВР, СПС и «Яблоко»). Соответственно значительно меньшим была и доля «пропавших» голосов избирателей.  

Возможно, этот пример недостаточно показателен, но все же он отражает ситуацию, когда при сохранении в обществе партийного и идеологического многообразия сокращение числа избираемых партий ведет к увеличению числа «пропавших» голосов избирателей (за счет голосов, отданных за не прошедшие в парламент списки). Еще неизвестно скоро ли и насколько эффективным окажется повышение заградительного порога вкупе с повышением требований к минимальному числу членов политических партий. В ближайшей же перспективе в условиях выборов только по партийным спискам эти меры, полагаю, приведут только к росту числа «потерянных» голосов избирателей и увеличат долю граждан, не имеющих представительства своих интересов в высшем законодательном органе страны.  

Комментировать зарубежную практику невозможно вне тех конкретных фактических обстоятельств, которые в свое время диктовали соответствующие резоны и в итоге определили выбор той или иной избирательной системы в этих странах. Но все же некоторое сравнение провести можно.  

Сама по себе пропорциональная или мажоритарная избирательная система не служит показателем ущемления народного суверенитета или нарушения основных политических прав граждан. На основе исключительно пропорциональной избирательной системы традиционно проводятся парламентские выборы в Финляндии, а до недавнего времени проводились и в Италии. А в Австрии и Португалии правом выставлять список кандидатов на выборы имеют только политические партии. Однако о нарушении прав человека в этих странах говорить пока не приходится. Но ни в Италии, ни в Финляндии к организации и деятельности политических партий не предъявлялись жесткие ограничительные требования, а в Австрии и Португалии выборы проводятся по смешанной системе.  

На этом фоне российские реформы выглядят не вполне демократично. А если исходить из того, что избирательная система – это институт, производный от господствующего в стране политического режима, то характеристика нынешнего политического режима вряд ли может быть лицеприятной.  

Все это ставит под сомнение соответствие проводимых реформ конституционным принципам народного суверенитета и демократии. Главное, что не позволяет верить в успех предлагаемых реформ, – это то, что они не затрагивают институциональных основ образования партий и потому вряд ли способны создать сколько-нибудь серьезные стимулы для качественного развития партийной системы.  

Партийная система может вырасти только как результат идущих в обществе процессов самоорганизации. И именно на низом уровне эти процессы в большей степени связаны с коренными экономическими и политическими интересами и потребностями граждан. Поэтому целесообразно использовать уже имеющиеся и вновь возникающие организационные институты низового уровня. Исходя из целей организации подлинно народного представительства, укрепления связей депутатов с избирателями, развития демократии и гражданского общества, целесообразным представляется неоднократно звучащее предложение законодательно вернуть в число субъектов выдвижения кандидатов на выборах всех уровней общественные организации, профсоюзы и трудовые коллективы предприятий и учреждений. Представительная демократия предполагает участие в деятельности органов государственной власти самых широких слоев избирателей, отражение интересов различных социальных групп, тесную взаимосвязь любых властных структур с теми, кто им делегирует право на власть. [12] Расширение возможного круга участников избирательного процесса способно стимулировать партийную активность по повышению своего влияния в низовых, наиболее приближенных к массам организационных структурах, а это усилит зависимость партий от общества и в итоге выделит из их круга наиболее жизнеспособные и перспективные.  

Раскрытие потенциала низовых организационных структур возможно только с использованием мажоритарной избирательной системы. Да, эта система не лишена недостатков, о которых последнее время не устают твердить ангажированные властью СМИ. Возможно, вовлечение в избирательный процесс профсоюзов или трудовых коллективов может усилить эти недостатки. Но, во-первых, пропорциональная система вовсе не является панацеей от коррупции, манипуляции общественным сознанием и других злоупотреблений.  

Во-вторых, сохраняющаяся в законодательстве возможность приостановить деятельность политической партии с последующей ее ликвидацией в случае любого, даже самого несущественного нарушения закона может быть использована государственной бюрократией как рычаг давления и устранения политических оппонентов.  

В-третьих, сколько бы ни говорили об общенациональном характере парламентского представительства в России, пропорциональная избирательная система заставляет депутатов в гораздо большей степени ориентироваться на свое партийное руководство, нежели на избирателей. А как отмечал А. Лейпхарт, при выборах по партийным спискам руководство парламентских фракций обладает высокой степенью автономии как от избирателя, так и от рядовых членов партии. [13] Такие условия облегчают возможности для закулисного партийного (в том числе оппозиционных партий) компромисса с властью. Думается, что именно облегчение поиска закулисного компромисса внутри властных элит и является одним из основных мотивов нынешних политических реформ.  

Элитарность партий делает Госдуму собранием оторванных от избирателей политических структур и политиканов. А облегчение в борьбе за избирателя конкурентного положения таких структур способно только законсервировать нынешнюю партийную систему, неадекватную существующим реалиям и общественным интересам. Как отмечал Морис Дюверже[14] выборы по партийным спискам и пропорциональная избирательная система в целом способствуют не столько становлению полноценных политических партий, сколько превращают политические объединения и парламентские фракции в своего рода «профсоюзы по защите парламентариев». Лучшая организация позволяет им более эффективно использовать ресурс различных политтехнологий, защищаясь не только от политических конкурентов, но и от избирателей, и обеспечивать переизбрание «своих». В российских условиях этот негативный эффект может лишь многократно усилиться.  

Не имея достаточной социальной базы и социальной обусловленности, российские партии не справляются и не могут справляться с задачами народного политического представительства. Реформирование законодательства в пользу таких партий до сих пор только сокращало возможности граждан оказывать влияние на власть (что подтверждается ростом протестного голосования) и непонятно, за счет чего способно изменить существующее положение. И хотя вряд ли найдутся строго формальные юридические основания для признания вносимых изменений в законодательство о парламентских выборах и политических партиях не соответствующими Конституции РФ или международным нормам, тем не менее, называть эти реформы демократическими, проводимыми в интересах граждан, также оснований не имеется.  

2  

Если тексты законопроектов о партийной реформе и изменении порядка выборов Госдумы не позволяют говорить об их неконституционности, то реформа региональной власти (изменение порядка «избрания» руководителей субъектов Федерации) дает для подобных оценок гораздо больше оснований.  

О противоречии предлагаемого «назначения» губернаторов принципам федерализма, заложенным в Конституции РФ, уже неоднократно писали и говорили многие эксперты. Противоречие принципам федерализма, как они определены в Конституции, зачастую усматривают в следующем:  

В первой части статьи 77 Конституции РФ говорится, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают свою систему власти, а во второй части сказано: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения... федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов... образуют единую систему исполнительной власти». Поэтому любые заверения о том, что «исполнительная власть в России составляет единое целое», являются ошибочными, т. к. единое целое она составляет лишь в рамках осуществления общефедеральных полномочий и полномочий, находящихся в совместном ведении. А эти полномочия, исчерпывающе перечислены в 32 подпунктах статей 71 и 72 Конституции. Вне этих пределов органы власти субъектов Федерации самостоятельны и в единую исполнительной систему власти не входят. Соответственно и порядок их формирования должен быть иным, менее зависимым и подконтрольным центру.  

Самостоятельность субъектов в установлении своей внутренней системы власти, конечно, исключает всякое постороннее, в том числе и со стороны Президента, вмешательство в решение этих вопросов, однако изложенная позиция не учитывает одного обстоятельства. В соответствии с пп. «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению центральной власти и субъектов РФ относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Высшие исполнительные органы субъектов Федерации, согласно той же Конституции, входят в систему органов государственной власти. Соответственно, и общие принципы их организации могут и должны быть установлены федеральным Центром и регионами совместно.  

В настоящее время эти принципы установлены Федеральным законом от 06. 10. 1999г. № 184-ФЗ. В п. 1 ст. 18 этого закона сказано, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами, проживающими на территории этого субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Т. е. закон закрепляет принцип избрания избирателями губернаторов и мэров городов федерального значения. Так вот, в случае принятия Думой изменений в этот закон (что и предусмотрено президентскими законопроектами) и последующего одобрения их Советом Федерации (в чем сомневаться не приходится) принцип народного избрания губернаторов будет отменен. И сделано это будет в пределах совместного ведения центра и регионов, т. е. в рамках Конституции. Чтобы буква закона была полностью соблюдена, останется только самим субъектам РФ принять и внести изменения в свои Конституции и Уставы, а перспектива прохождения таких изменений через их законодательные органы тоже пока не вызывает сомнений.  

И все же заверения о соответствии предлагаемых изменений конституционным принципам, в том числе принципам федерализма, представляются недостоверными. Конституционным Судом РФ неоднократно выражалась правовая позиция, что соответствующим Конституции РФ может быть замещение должностей руководителей субъектов РФ только в результате прямых выборов, проводимых в масштабах каждого субъекта Федерации. В частности в Постановлении от 09. 07. 2002г. № 12-П Конституционный Суд РФ указал, что принципы организации органов государственной власти (в том числе субъектов РФ), сама их организация, порядок формирования и функционирования, а также характер их взаимодействия в единой системе государственной власти предопределяются тем, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1 ч. 1 Конституции РФ). Исходя из того, что многонациональный народ России, являясь в силу конституционного принципа народовластия носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы публичной власти (ст. 3 ч. 1 и ч. 2), а граждане участвуют в управлении делами государства, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32), Конституционный Суд РФ сделал вывод, что соответствующие органы и должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.  

В пункте 2. 1. мотивировочной части названного Постановления буквально сказано: «Принципы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обусловленные народовластием и реализуемые через свободные периодические выборы, в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (ст. 1 ч. 1, ст. 5 ч. 3 Конституции РФ), распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (ст. 77 ч. 1 Конституции РФ). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть. »  

Иными словами единство государственной власти в демократической республике достигается не за счет вертикальной монолитности, а за счет соблюдения на всех уровнях власти демократических принципов ее образования. Единство – не в подчиненности, а в демократии. Соблюдение принципов народовластия должно сохраняться на всех уровнях и при образовании государственно-властных органов, и при осуществлении государственной власти. Только при таких условиях государственную власть можно характеризовать как единую, т. е. народную.  

Опираясь на такое толкование Конституции, данное Конституционным судом РФ в пределах его полномочий и сохраняющее свою силу, можно сделать заключение о неконституционности предлагаемых Президентом РФ изменений законодательства, отменяющих прямые выборы глав российских регионов.  

Вместе с тем предлагаемые Президентом и Правительством законодательные новеллы вступают в противоречие и с другими конституционными принципами.  

Конституция РФ (ст. 32) гарантирует каждому гражданину право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти. И это право, являющееся важнейшим политическим правом граждан и показателем демократичности государства, в равной степени распространяется как на федеральные, так и на органы государственной власти субъектов РФ. В случае принятия президентских законопроектов получится, что граждане России будут лишены права непосредственно избирать высших должностных лиц субъектов федерации – региональных политических руководителей.  

С другой стороны, нарушается не только активное избирательное право граждан (право избирать), но и их пассивное избирательное право (право быть избранным). Право быть избранным потому и именуется правом, что его использование не ставится в зависимость ни от какого постороннего усмотрения, а реализуется только на основе самостоятельного волеизъявления гражданина в порядке, установленном законом. Соответственно для выдвижения своей кандидатуры на выборы ни один желающий баллотироваться кандидат не обязан испрашивать чьего бы то ни было разрешения, одобрения или согласия, а может действовать по собственному решению (соблюдая установленные процедуры для выдвижения и предвыборной агитации), оставаясь зависимым только от непосредственных носителей народного суверенитета – избирателей.  

Предлагаемое же «избрание» руководителей субъектов РФ по представлению только и исключительно Президента РФ отдает реализацию этого права на усмотрение не правообладателя, а другого лица. Теперь президент будет решать выдвигать чью-либо кандидатуру на выборы или не выдвигать. А если и выдвигать, то когда и где, а главное – зачем, также будет решать президент.  

Вторжение иных лиц в исключительную прерогативу граждан реализовывать свои права недопустимо. Это все равно, что если бы для проведения ремонта в Вашей, уважаемый читатель, квартире решение о том какой ремонт, когда, кто и как будет его делать, принимал бы местный ДЭЗ или жилищный комитет (пусть даже и избранный с Вашим участием). Конечно, решение он принимал бы по согласованию с Вами, но в случае несогласия Ваше мнение могло бы быть полностью проигнорировано (а законодательный орган субъекта РФ – досрочно распущен).  

Роспуск представительного органа субъекта Федерации в случае повторного отклонения предложенной президентом кандидатуры означает, по существу, игнорирование мнения народных представителей, избранных для выражения воли народа. «Выборы» на должность региональных руководителей становятся фактически безальтернативными. А именование этой безальтернативной процедуры «избранием» является таким вопиющим юридическим нонсенсом, что кремлевские пиарщики вынуждены были вписать вместо него в законопроекте туманную формулу «наделение полномочиями».  

В свою очередь и утверждение, что данный законопроект нарушает право граждан избирать и быть избранными, может встретить возражение. Мол, избираются у нас не кто и ни куда угодно, а выборы проходят в соответствии с законом и перечень выборных должностей определяются также законом. Сохраняются общенародные прямые выборы Президента РФ, Государственной Думы, а также законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Поэтому ни о каком ограничении или, того хуже, отмене избирательных прав граждан речи в данных законопроектах не идет, они лишь ограничивают перечень выборных должностей.  

Однако если следовать такой логике, то можно отменить любые выборы вообще, а президентские или депутатские полномочия передавать по наследству, и это ни коим образом не затронет гарантированных Конституцией избирательных прав. Они останутся закреплены в Конституции и присущи гражданам, но для их реализации всего лишь не будет поводов… Права останутся правами, но будут лишены своего реального наполнения и практического значения, без которых демократии не существует.  

3  

Предлагаемые Президентом меры по «совершенствованию» организации власти в субъектах Федерации и на федеральном уровне вступают в противоречие с закрепленным в Конституции принципом представительного характера высших органов государственной власти. Назначение региональных руководителей лишает эти должности свойств народного представительства, которые они имели в результате прямых народных выборов. Однако наиболее разительно эти противоречия проявляются на примере уже вступившего в силу нового порядка формирования верхней палаты российского парламента – Совета Федерации. Для того чтобы объяснить, в чем заключаются эти противоречия, необходимо сделать отступление и хотя бы кратко раскрыть содержание самого термина «народное представительство».  

Народное представительство – одна из основных, фундаментальных категорий науки конституционного права и сложный по своей структуре институт, который еще не получил необходимого нормативного выражения в законодательстве. В самом общем смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов, совершение одним лицом в интересах и от имени другого лица каких-либо действий в силу имеющихся оснований. Представительство – это правоотношение, в соответствии с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого лица.  

В конституционно-правовом смысле народное представительство выражает и характеризует те отношения, которые складываются в сфере принадлежности, организации и осуществления публичной власти, ее взаимоотношений с гражданином, коллективами граждан, социальными общностями. Можно сказать, что народное представительство означает правоотношение, позволяющее осуществлять власть от лица народа – носителя суверенитета и источника власти.  

Формой народного представительства выступают отличающиеся особыми характеристиками органы. И их функциональное назначение (отражение и согласование интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп, и на этой основе выражение общей воли, общего интереса народа) не является единственным основанием, позволяющим характеризовать их как органы народного представительства. В работах многих государствоведов неоднократно проводилась и обосновывалась мысль, что представительная природа органов власти раскрывается во всех сторонах их организации и деятельности и обеспечивается не только их составом, строением, но и порядком их формирования и взаимосвязью представляемых и представителей. [15]  

Основными свойствами представительных органов власти являются следующие: выборность; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в совокупности все названные свойства дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства. Отдельные из перечисленных свойств привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти.  

Исходным фактором народного представительства в правовой науке принято считать организационный фактор – производность соответствующих лиц от народа, их выборность. Выборы как единственно возможный способ формирования представительных органов предают им «авторитет всеобщности». Именно путем демократических выборов избиратели наделяют мандатом на осуществление властных полномочий тех кандидатов, которым могут доверять выражение своей воли, защиту своих интересов. Содержание правомочия быть представленными заключается в том, что граждане должны иметь возможность выразить свою волю в деятельности органов народного представительства, реализовать свои интересы в принимаемых этими органами решениях. В результате происходит реальное, хотя и опосредованное, участие граждан в управлении делами государства через своих представителей. Регулярные выборы – единственная проверка на соответствие отражаемых деятельности органов государственной власти интересов расстановке социально-политических сил в стране.  

Такой особый порядок формирования органов публичной власти наделяет их определяющим качеством – представительностью. Не обладающий качеством представительности государственный орган не может рассматриваться в качестве органа, осуществляющего функцию народного представительства, т. е. осуществляющего власть непосредственно от имени народа. Наличие в системе государственной власти и управления органов подлинного народного представительства является обязательным признаком всякого демократического государства, а объем полномочий и содержание деятельности таких органов свидетельствует о поддержании политического режима, обеспечивающего реальное участие народа в осуществлении принадлежащей ему власти.  

Возвращаясь к теме формирования верхней палаты российского парламента – Совета Федерации, необходимо, прежде всего, обратить внимание, что в Конституции РФ (ст. 94) характеристика парламента России как представительного органа власти предшествует его характеристике как органа законодательного. (И предоставление законодательных, т. е. основных властных полномочий именно представительным, действующим от лица народа органам – определяющий признак демократических государств. ) Представительный характер признается за Федеральным Собранием в целом, что прямо отражено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17. 11. 1998г. № 26-П: «как следует из статьи 94 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1 и 5, представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т. е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы».  

Но эта правовая позиция пока не находила своего полного отражения в российском законодательстве. Прежний порядок его формирования предусматривал вхождение в Совет Федерации председателей законодательных органов субъектов РФ (избираемых народными депутатами из своего состава), вторую половину членов Совета Федерации по должности составляли избранные на основе прямого голосования руководители субъектов РФ. Вследствие чего о представительном характере всего Федерального Собрания с точки зрения непосредственного волеизъявления избирателей говорить приходилось уже с большой натяжкой, поскольку члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва 1993 – 1995 годов, не избирались населением именно в качестве членов этой палаты, а половина сенаторов вообще не избиралась непосредственно населением. Тем не менее, большинство правоведов не ставили под сомнение представительный характер Федерального Собрания в целом.  

Изменение же этого порядка и переход к назначению половины состава верхней палаты по решению глав региональных администраций (хоть и с возможностью регионального законодательного органа заблокировать прохождение выдвинутой губернатором кандидатуры) выводит из состава Совета Федерации лиц, избранных непосредственно населением. Членом Совета Федерации может стать лицо, не прошедшее региональных выборов, не связанное с местным населением, не уполномоченное им на занятие выборной должности. Таким образом, новый порядок формирования Совета Федерации еще более отдаляет эту палату Федерального Собрания от демократического способа ее образования. Такой порядок формирования не позволяет рассматривать Совет Федерации как структуру парламента, обладающую качеством представительности. В данном случае представительную природу имеет лишь Государственная Дума, а для того, чтобы соблюсти норму Конституции и называть представительным органом Федеральное Собрание в целом, этого недостаточно.  

Однако и здесь возможны возражения. Далеко не во всех странах, имеющих двухпалатную структуру парламента, верхняя палата избирается напрямую населением. Палата лордов британского парламента формируется из числа потомственных пэров, пожизненных пэров, назначенных пэров и пэров по должности. [16] Однако, если сравнивать объем полномочий Палаты Лордов и нашего Совета Федерации, то становится очевидным, что не имеющее народного представительного характера собрание британских пэров на законодательную работу парламента серьезного влияния не оказывает. Все основные полномочия сосредоточены в Палате Общин, которая, будучи избираемой населением, и решает главные вопросы организации государственной власти и творит законы для страны.  

Кроме того, речь идет все-таки о российском парламенте, необходимость сохранения представительного характера которого прямо предписана Конституцией РФ. И для характеристики парламента в целом как органа представительного не имеет значение численное превосходство одной из палат (количество депутатов Думы значительно превышает число сенаторов). Определяющее значение имеет объем полномочий палат. Законотворческие возможности Совета Федерации весьма широки (ст. ст. 102, 105 и 106 Конституции РФ) и включают право отлагательного вето на принятые Госдумой законопроекты. По объему полномочий за рубежом мало найдется органов, сравнимых с Советом Федерации.  

Вопрос о новом порядке формирования Совета Федерации тесно связан и с другим вопросом, а именно с досрочным отзывом избранных представителей. Вообще, тема досрочного отзыва выборных лиц и его регулирования в российском законодательстве заслуживает отдельного исследования. Здесь же я обращу внимание лишь на один аспект.  

Федеральный закон от 05. 08. 2000г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" допускает досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации назначившим (избравшим) его органом субъекта РФ. Т. е. предусматривается отзыв сенаторов и возможность для их частой смены по личному субъективному усмотрению губернаторов.  

В то же время Конституционный Суд РФ, исходя из общенародного характера представительства в Российской Федерации (свободный мандат), неоднократно указывал, что отзыв выборных лиц, в том числе депутатов, допустим только в случае совершения ими противоправных действий и в строго определенном порядке, предусматривающем судебно-правовую оценку действий отзываемого лица. [17] В иных случаях, по мнению Конституционного Суда, отзыв противоречил бы демократической основе российского государства.  

В этом смысле правила отзыва, предусмотренные в указанном законе, вступают в определенное противоречие с позицией Конституционного Суда РФ. Возможность смены представителей (сенаторов), не испрашивая на этот счет мнения представляемых (народа или населения соответствующего региона), опять-таки лишает Совет Федерации, а следовательно и Федеральное Собрание в целом, качеств народного представительства. Таким образом, имеется противоречие со ст. 94 Конституции РФ.  

Различия в толковании конституционных норм не носят характер отвлеченного теоретического спора, а отражают вполне реальную борьбу за влияние на парламент.  

Неудачная формулировка ч. 2 ст. 95 Конституции РФ («В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти»), как отмечал А. С. Автономов, [18] и без того допускала произвольное толкование. Оставался неясным ответ, кого представляет член Совета Федерации, субъекта РФ или орган одной из ветвей власти. Теперь же с учетом нового порядка «назначения-избрания» губернаторов из числа кремлевских выдвиженцев может статься, что Совет Федерации будет призван представлять в парламенте президента.  

В целях же обеспечения подлинно народного представительства по-прежнему остаются актуальными предложения многих ведущих отечественных правоведов перейти к прямым выборам членов Совета Федерации. [19] Остается надеяться, что со временем при формировании состава Совета Федерации возобладает модель выборов его населением, как наиболее демократичная и соответствующая идее народного представительства.  

* * *  

В заключение еще раз повторюсь, что оценивать демократичность предлагаемых реформ необходимо с учетом имеющихся политических и социально-экономических реалий. Взятые в их системной совокупности, намеченные реформы образуют достаточно ясную картину политического развития страны.  

Выборы как демократический институт являются средством преодоления отчужденности от власти рядовых граждан. Демократическое значение этого института сложно переоценить. Но ограничение круга участников избирательного процесса только политическими партиями, еще не обладающими потенциалом для полноценного народного представительства, сокращение выборных должностей, нарушение представительного характера высшего законодательного органа государства – все эти меры ведут, по существу, к ограничению прав и свобод граждан, которые в Конституции РФ названы высшей ценностью. Возможности граждан оказывать влияние на власть сокращаются, а, следовательно, их отчуждение от власти усиливается. Такой эффект реформ дает дополнительный повод говорить о несоблюдении конституционных принципов демократизма и народовластия. Политическая и правовая оценка таких реформ не может быть положительной.  

Некоторым оправданием усиления авторитарных тенденций во власти может служить тезис о предотвращении распада страны, сохранении ее целостности и управляемости. И такие резоны нередко проскальзывает в выступлениях некоторых политиков. Однако подконтрольные власти СМИ связывают угрозу распада в первую очередь с международным терроризмом, «объявившем войну России». Но думается, что причины центробежных тенденций, да и терроризма, лежат не на поверхности, а коренятся в существующих экономических и социально-политических отношениях в обществе. Поэтому и средства предотвращения угроз должны соответствовать уровню их возникновения.  

Примсечания:  

1 Горшков М., Петехов В. Говорит и показывает народ. Известия 29. 07. 2003г.  

2 Подберезкин А. Будущее многопартийной системы в России. Выборы № 7-8 сентябрь 2000г.  

3 Лапаева В. Российская многопартийность: итоги и перспективы. Выборы № 4 апрель 2000г.  

4 Новые известия, 26. 04. 2004г.  

5 См. материалы сайта http://indem. ru.  

6 См. Каюнов О. Н. Незримая логика избирательных законов. М. 1997. С. 38.  

7 См. : Сборник «Выборы в Российской Федерации» под ред. М. Б. Горного. С. -Пб. 2002; Белов С. А. Российская избирательная система. / Правоведение № 3, 03. 08. 1998г.  

8 Полис, 2004г. № 1.  

9 Известия, 23. 11. 2004г.  

10 Каюнов О. Н. Указ. сочинение. С. 26.  

11 Заградительным порогом называют необходимый минимальный процентный показатель, только при достижении которого списки кандидатов допускаются к распределению мест в парламенте. В большинстве стран он составляет от 1 % (Израиль) до 5 % (ФРГ). Встречаются и более высокие показатели: Лихтенштейн – 8 %, Республика Сейшельские острова – 10 %, Шри-Ланка – 12 %; но эти страны вряд ли можно считать образцом для России.  

12 Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М. 2003. С. 172.  

13 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М. 1997.  

14 Дюверже М. Политические партии. 15 Авакьян С. А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М. 1998; Богданова Н. А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве. / Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. С. А. Авакьяна. М. 1998; Котелевская И. В. Современный парламент. / Государство и право. 1997. № 3; Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М. 2001; Тихомиров Ю. А. Власть в обществе: единство и разделение. / Советское государство и право. 1990. № 2; и др.  

16 Подробнее о британском парламенте см. : Крылова Н. С. Парламент Великобритании. Парламенты мира. М., 1991; Стефанкин В. А. Основы конституционного права Англии. М., 1994.  

17 См. : Постановления Конституционного Суда РФ от 26. 12. 1996г. № 21-П, от 07. 06. 2000г. № 10-П, от 02. 04. 2002г. № 7-П.  

18 Автономов А. С. О категории представительства в конституционном праве. / Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1998. С. 22.  

19 См., напр. : Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (отв. ред. В. В. Лазарев), 2003; Прохоров М. В. Федеративные начала в организации и деятельности парламента: проблемы России и опыт зарубежных стран. М. 1997; и др.